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En teoría, todo el gasto público se financia con la recaudación de recursos (tributarios y no tributarios) del Gobierno. En el caso más general, los gastos públicos se financian con recursos corrientes: es decir, con la recaudación que ingresa en el mismo período en que se comprometen los gastos. Pero puede ocurrir que se usen reservas acumuladas, que representan recursos recaudados en el pasado. Y también puede ocurrir que el Gobierno se financie con deuda, es decir, con recursos a recaudar en el futuro (recursos con los que se debería pagar la deuda).
La función primaria que cumplen tanto la acumulación de reservas como la colocación de deuda es lograr que los gastos tengan una distribución intertemporal distinta de los recursos corrientes . ¿En qué casos es racional gastar más de lo que se recauda, sabiendo que en el futuro habrá que hacer lo contrario?
• En el caso de que se ejecute una política anticíclica. En el contexto de una recesión, dado que los impuestos recaen en gran medida sobre las transacciones, al bajar la actividad económica disminuye (en general, en forma más que proporcional) la recaudación tributaria. Si el Gobierno pretende mantener el equilibrio fiscal, debería reducir en la misma proporción los gastos; pero esta reducción hará intensificar la recesión (es decir, será pro-cíclica). Si, en cambio, el Gobierno recurre a la toma de deuda o al uso de reservas, podría mantener el nivel de gastos, lo que ayudará a morigerar la recesión; o, en el mejor de los casos, podría expandir los gastos para compensar la disminución de la demanda privada .
• En el caso de que los gastos tengan, a su vez, una distribución intertemporal distinta de los beneficios del gasto público: típicamente, en el caso de una inversión pública, los gastos se realizan en el presente (por ejemplo, la construcción de una represa hidroeléctrica) y los beneficios se extienden en el futuro (en el caso del ejemplo, en la forma de producción de electricidad a bajo costo, una vez construida la represa). Así, la política de deuda puede lograr que los costos que se impone a la población sean distribuidos en forma más aproximada a la distribución de los beneficios.
No se puede determinar la conveniencia de un endeudamiento sin un análisis cuidadoso de los costos y beneficios que se producirán en el caso de tomar la deuda, versus la situación en que no se la toma. Hace falta realizar una evaluación económica y financiera y, en caso de haber impacto macroeconómico, considerarlo (por ejemplo, desplazamiento del sector privado).
Para la evaluación económica, en el caso de los gastos corrientes, hay que considerar la tasa intertemporal de preferencia, es decir, cuánto se valora el gasto público que se puede realizar con un peso en el presente, en comparación con lo que se valoraría en el momento en que hay que pagar la deuda. Por ejemplo, en el contexto de una recesión, el poder seguir realizando gastos corrientes (como los subsidios a las familias de bajos recursos) puede adquirir un gran valor, que bien puede compensar el costo de no incrementar tanto los gastos en el futuro, cuando se supone que la producción privada y, por ende, la recaudación tributaria, estén creciendo. Esta tasa intertemporal de preferencias se comparará con la tasa de interés a pagar por la deuda: si es una tasa alta, la toma de deuda se encarece, por lo que disminuye su conveniencia; ante una tasa baja, es más probable que la toma de deuda para financiar gastos sea conveniente .
En el caso de los gastos de capital, hay que determinar el Valor Actual Neto de la inversión descontando a la tasa de interés de la deuda. Esto es similar a lo que haría una empresa privada; pero la diferencia radica en el tipo de evaluación económica, que debe considerar los costos y beneficios sociales y no los privados.
Para realizar la evaluación financiera, hay que considerar primordialmente la capacidad de repago: la deuda no debe poner en riesgo la capacidad financiera del gobierno en el futuro. Para ello, hay que evaluar la distribución de pagos comprometidos en el futuro, comparándola con una estimación de proyecciones de recursos que estarían disponibles para el pago. Hay que considerar los escenarios que se pueden presentar, ya que una negación del sector privado a prestarle al Gobierno, en caso de que crea que no le va a devolver lo prestado, puede tener consecuencias peores que la realización de un ajuste fiscal que se anticipe a esa situación .
Deuda voluntaria o compulsiva
La deuda puede ser de colocación voluntaria o compulsiva. La deuda voluntaria se origina en una transacción financiera en la cual se le prestó dinero al Gobierno voluntariamente; en tanto la deuda compulsiva proviene de un incumplimiento del gobierno en pagar su deuda en el tiempo y forma establecidos.
En el caso de la deuda compulsiva, generalmente la obligación del gobierno proviene de una transacción comercial (mercadería vendida, construcción efectuada, servicios prestados por el acreedor); pero también puede tratarse del cumplimiento de una sentencia judicial (por ejemplo, indemnización por accidente) o el incumplimiento del pago de una deuda financiera. La característica central es que, al constituirse la deuda como tal, la existencia de la deuda fue consentida (deuda voluntaria) o no (deuda compulsiva) por el acreedor, sin importar que haya cambiado de acreedor (por ejemplo, los títulos, tanto correspondientes a deuda voluntaria como compulsiva, pueden ser transferidos). Una deuda puede transformarse de voluntaria en compulsiva, si no es atendida a su vencimiento.
Deuda interna o externa
Para clasificar una deuda como interna o externa, se utilizan tres criterios:
• El de residencia del acreedor: si la deuda es interna (es decir, los acreedores son, al mismo tiempo, potenciales contribuyentes del gobierno deudor), su toma implica absorción de recursos disponibles en la economía propia, y su devolución llevará a reintegrar esos recursos. En el caso de la deuda externa, los recursos totales de la economía se expanden al tomar la deuda, y se contraen al pagarla. Este criterio es el más relevante desde el punto de vista del análisis económico. El problema es que muchas veces (especialmente, cuando el acreedor puede modificarse sin notificar al deudor, como ocurre en el caso de los títulos públicos) puede ser difícil de establecer. El Gobierno publica estadísticas de deuda pública interna y externa sobre esta base, pero están basadas en estimaciones.
• Según la moneda de pago: si la deuda debe pagarse en moneda local (en nuestro caso, pesos) sería deuda interna ; en caso contrario sería deuda externa. Este es un criterio sencillo, fácil de determinar y con importancia a los efectos de establecer la necesidad de moneda extranjera que puede tener el Gobierno. Pero no es suficiente para evaluar los efectos de la toma y pago de una deuda; para un acreedor interno, el prestarle al gobierno en pesos o en dólares puede no afectar en nada su comportamiento; por ejemplo, al cobrar la deuda, con los dólares puede querer realizar gastos en el país, con lo cual el pago de la deuda no tendría un efecto neto en la balanza de pagos.
• Según la legislación aplicable: si una deuda es emitida sujeta a legislación argentina, sería deuda interna; si está sujeta a legislación extranjera (por ejemplo, si jurídicamente se emite en Londres o en Nueva York) sería deuda externa. Esta es una clasificación que en general no se considera relevante; sin embargo, fue una distinción importante cuando se produjo la llamada “pesificación” de la deuda a principios de 2002: como las leyes argentinas no podían afectar la deuda emitida en el extranjero, esta “pesificación” forzosa afectó solamente a la deuda en moneda extranjera sujeta a legislación argentina, sin abarcar a la deuda que se regía por legislación extranjera.