Linz : Democracia: presidencialismo o parlamentarismo…

El texto de Linz se enmarca –seamos más que obvios- en los debates entre presidencialismo y parlamentarismo. El autor va a tomar una posición firme a favor del parlamentarismo dando como principales críticas al presidencialismo las siguientes:
1. Es un sistema con legitimidad democrática dual
2. Es un sistema muy rígido
3. Lleva a una lógica política de suma-cero
4. Hace que el jefe del ejecutivo ocupe las funciones de Jefe de Estado y de Gobierno

Linz empieza definiendo ambos tipos de regímenes. En el parlamentarismo, “la única institución legitima democrática es el Parlamento y el gobierno deriva su autoridad de la confianza del Parlamento” (pág. 46). Que los primeros ministros sean cada vez más poderosos no afecta esta definición ya que siguen siendo nombrados por el Legislativo y los presidentes siguen teniendo funciones limitadas.
En los sistemas presidenciales, el pueblo elige de manera directa y separada al Congreso y al Poder ejecutivo. El jefe de gobierno es también el jefe de Estado y rara vez puede ser depuesto. Linz destaca dos características de los sistemas presidenciales. Primero, el Presidente reclama total legitimidad democrática. Ahora bien, los legisladores también gozan de legitimidad democrática por lo que queda pendiente la cuestión de quién se encuentra más legitimado. Segundo, el Presidente es electo por periodo determinado de tiempo que, por lo general, no puede ser ni acortado ni modificado.
Para Linz, las constituciones presidenciales presentan dos principios opuestos. Por un lado, buscan que exista un ejecutivo estable y poderoso; por otro lado, las constituciones se basan en el temor al caudillismo y, consecuentemente, introducen toda una serie de mecanismos para limitar el poder del presidente.
Luego, el autor nos dice que “si tuviéramos que resumir la diferencia básica entre el sistema presidencial y el parlamentario podríamos decir que es la rigidez que el presidencialismo introduce al proceso político y la mayor flexibilidad de este proceso en los sistemas parlamentarios” (pág. 50/51). Para Linz, la búsqueda de un poder fuerte puede parecer que favorece al presidencialismo, pero en ocasiones de crisis hacen que el sistema sea más débil y menos predecible que uno parlamentario. Tomando esta conclusión en cuenta, Linz empieza a distinguir ambos tipos de regímenes.

Con respecto al proceso político, Linz considera que el presidencialismo introduce un juego de suma cero: las normas tienden a que haya un ganador único. Esto se empeora con

Estilo presidencial

Rigidez presidencialista


Federalismo

Parlamentarismo

los mandatos fijos, que hacen que el perdedor deba esperar varios años para volver al poder. Este juego de suma-cero puede empeorar situaciones de polarización. Aún así, Linz advierte que este tipo de situaciones son contextuales y no intrínsecas al régimen presidencial.

Otro tema es el del estilo de la política presidencial. Para Linz, “la ausencia en un sistema presidencial de un Rey o un Presidente de la República que pueda actuar simbólicamente como poder moderador priva al sistema de elementos de flexibilidad y mecanismos para restringir el ejercicio del poder” (pág. 61). El autor considera que un jefe de Estado puede actuar como figura moderadora en situaciones de crisis.
La libre elección que el Presidente tiene de sus colaboradores también es problemática ya que generará la ausencia de figuras fuertes en el gabinete .
Pero el mayor inconveniente del estilo político presidencial es que profundiza la doble legitimidad existente en el presidencialismo.

El aspecto siguiente a considerar es el de la continuidad y discontinuidad. Linz repite que el hecho de que los presidentes sean elegidos por mandatos fijos implica una fuerte rigidez que hace difícil ajustarse a situaciones cambiantes ya que no se permite la sustitución de un líder que puede haber perdido incluso la confianza de su propio partido.
“El límite de tiempo asociado a los sistema presidenciales, combinado con el carácter de suma cero de las elecciones presidenciales, el vencedor único que excluye a los derrotados de cualquier posibilidad de participar en el Poder ejecutivo y el control de la administración, incluyendo los favores públicos, es probable que dramatice y polarice más las alternativas en una elección presidencial que en la mayoría de las elecciones parlamentarias” (pág. 68). Así, hay mucho menos lugar para que se generen consensos y coaliciones.
Llegado a este punto, Linz realiza una advertencia. Sus argumentos no indican que la democracia parlamentaria asegure siempre la estabilidad democrática. Solo esta indicando que, frente a una crisis, los sistemas presidenciales tienen menos probabilidades de mantener la estabilidad.

Linz también descarta que el presidencialismo sea intrínsecamente mejor para países federales. En primer lugar, existen países parlamentarios y federales. En segundo lugar, en algunos países federales de América Latina, la importancia de ciertas regiones impide que el presidente sea absolutamente federal en sus medidas.

Ahora bien, Linz es también consciente de que debe indicar algunas de las desventajas de los regímenes parlamentarios. Considera que es cierto que se han dado situaciones de fuerte quiebre en los parlamentarismos pero esto no invalida que sean más eficientes para hacer frente a posibles crisis.

Relación con sistema de partidos


Relación con los líderes


Siguiendo esta línea, se hace necesario a Linz referirse a la relación entre parlamentarismo y sistema de partidos. Recuerda que ese tipo de régimen requiere de partidos disciplinados, con lealtad y dispuestos a colaborar entre si. Pero, de todas maneras, el parlamentarismo facilita este tipo de partidos por varios motivos. Primero, el votante tiene claro cual es el rol de cada partido en el parlamento. Segundo, existe un interés de los legisladores de la mayoría por mantener al gobierno. Tercero, se han introducido mecanismos para evitar el fraccionamiento como son el sistema electoral.
Finalmente, Linz se refiere a la relación entre ambos tipos de regímenes y los líderes. Descarta que el sistema presidencial lleve a líderes fuertes porque muchas veces los presidentes surgen por compromiso. Ahora bien, es cierto que ambos sistemas tienden, en la actualidad, ha darle mayor peso a los líderes. Pero el sistema parlamentario guarda la ventaja de que es difícil que alguien ajeno a la política llegue con facilidad al poder. “Un liderazgo personalizado y aún carismático no es incompatible con la democracia parlamentaria, pero tal líder tiene también que ganar la confianza del partido, de un cuadro de políticos que lo va a proveer de miembros para su Gabinete” (pág. 98).

Mainwaring y Shugart: Presidencialismo y democracia en América Latina

Si Linz se enfocaba en el parlamentarismo como el mejor tipo de régimen, los autores de este texto buscan mostrar como algunas de las críticas de Linz también pueden aparecer como ventajas de este régimen. Las principales ventajas son:

1. Mayor cantidad de opciones para los votantes
2. Responsabilidad e identificabilidad electoral
3. Independencia del Congreso en cuestiones legislativas
4. Mandatos fijos vs. Inestabilidad de gabinete
5. Sistema de frenos y contrapesos

Los autores empiezan indicando que su libro trata de dos cuestiones fundamentales. Primero, agrega escepticismo acerca de que el presidencialismo en general es el causante de los problemas de gobernabilidad y estabilidad democrática. Segundo, marcar que los sistemas presidencialistas varían considerablemente en relación a 1) los poderes asignados al presidente y 2) el tipo de partidos y de sistema de partidos.
Consideran que “nuestro libro reconoce la importancia de las críticas al presidencialismo, pero recalca que no existe una forma de gobierno que pueda ser considerada universalmente mejor” (pág. 13).

Los argumentos en contra del presidencialismo presentan, inicialmente, dos problemas. Primero, que la democracia presidencialista ha existido más que nada en América Latina lo que hace difícil separar los obstáculos a la democracia de las características de la región.
Segundo, la democracia parlamentaria se presenta más que nada en Europa o en ex-colonias británicas.
Para avanzar, los autores consideran necesario marcar que “la “fortaleza” de los presidentes –su capacidad para ejercer influencia sobre la legislación- descansa sobre dos categorías de poderes presidenciales: poderes constitucionales y partidarios. Los poderes constitucionales, tales como la atribución de vetar proyectos de ley o de emitir decretos-ley, permiten al presidente dar forma a los resultados de de políticos del sistema sin importar que sean o no los líderes de un partido o bloque de partidos en control de una mayoría legislativa (…) Los poderes partidarios son la capacidad de modelar (o, incluso, de dominar) el proceso de confección de la ley que se origina en la posición del presidente ante el sistema de partidos” (pág. 21).

¿Qué es una democracia presidencialista? Se requieren dos características: que el jefe del Ejecutivo es popularmente electo y los mandatos tanto del presidente como de la asamblea son fijos.
Dicho esto, los autores comienzan a repasar la literatura sobre el presidencialismo. Gran parte de esta parte de la evidencia empírica de que el presidencialismo no ha funcionado bien. Así los parlamentarismos tienen una capacidad mayor para sostener la democracia y tienen una posición más alta en el índice de democratización. Sin embargo, sostener que donde hubo un colapso del presidencialismo, este se hubiera evitado de haber habido un parlamentarismo es una conclusión espuria por varios motivos. Primero, se trata de un

análisis contrafáctico. Segundo, no toma en cuenta la ola de rupturas que llevo al colapso del presidencialismo.
Para profundizar esto, los autores toman en cuenta otras variables que deben ser evaluadas a la hora de comparar parlamentarismo y presidencialismo. De esta manera, toman en cuenta el nivel de ingreso, el tamaño de la población y la herencia colonial británica. “Si una condición contextual que es conducente a la democracia tiene alguna correlación con el parlamentarismo, entonces cualquier intento por establecer una correlación entre parlamentarismo y democracia podría ser espurio a menor que se haga algún esfuerzo por controlar las condiciones contextuales” (pág. 31). Esto lleva a ser cauteloso en lo se refiere a establecer una relación entre forma constitucional y democracia.

Para seguir, los autores repiten las críticas al presidencialismo de Linz para luego pasar a enunciar los contra-argumentos. Así, lo que aparece como desventajas puede aparecer al revés.
Primero, lo que aparece como la rivalidad producto de una legitimidad rival entre el parlamento y el ejecutivo puede también ser visto como una mayor cantidad de opciones para los votantes, es decir, estos pueden elegir entre votar a un partido en el ejecutivo y a otro en el parlamento.
Segundo, el presidencialismo tiene ventajas de responsabilidad e identificabilidad. La mayor responsabilidad proviene de que el titular del Poder ejecutivo debe ser más responsable para ganar elecciones. La identificabilidad electoral implica la capacidad de los votantes de realizar una elección informada antes de los comicios. Esto es más difícil en los casos extremos de los parlamentarismos. “La identificabilidad es elevada cuando los votantes pueden reconocer a quienes compiten por el control del Ejecutivo y pueden establecer una conexión lógica inmediata entre su candidato o partido preferido y su voto óptimo” (pág. 42).
Tercero, hay una mayor independencia del Congreso, porque ni siquiera un presidente mayoritario tiene asegurada la lealtad de sus legisladores. En cambio, el parlamentarismo exhibe categorías altamente mayoritarias.
Cuarto, la desventaja de la rigidez de los mandatos presidencialistas puede ser opuesta a la inestabilidad de los gabinetes de los parlamentarismos de asamblea.
Quinto, no es cierto que el presidencialismo sea un juego de suma-cero más intenso que el parlamentarismo. Al contrario, en el presidencialismo existe un sistema de frenos y contrapesos.

Para continuar, los autores repasan los poderes constitucionales de los presidentes. Estos pueden ser proactivos (como el decreto) y reactivos (como el veto).

Para terminar, los autores indican que “creemos que existen concesiones mutuas que deben hacerse el presidencialismo y el parlamentarismo; que el presidencialismo tiene algunas ventajas que contrarrestan parcialmente sus desventajas, y que por medio de una atención cuidadosa al diseño constitucional e institucional sus ventajas pueden ser maximizadas y reducidas sus desventajas” (pág. 62).
Al mismo tiempo, “el generalmente pobre historial del presidencialismo en lo que se refiere a la sustentabilidad de la democracia, creemos que a explicación más importante de este fenómeno no es institucional sino que se trata de un efecto de los menores niveles de desarrollo y la presencia de culturas políticas no democráticas” (pág. 62).

Sartori: Ni presidencialismo ni parlamentarismo

Sartori interviene con este texto en el debate sobre ambos tipos de régimen. En gran medida repite conceptos de su otro texto, así que el resumen se concentra en lo que novedoso.

Sartori empieza repitiendo los tres criterios para que exista un presidencialismo: 1) elección popular del Jefe de Estado; 2) el parlamento no puede cambiar al gobierno y 3) el Jefe de Estado lo es también de gobierno.
El autor reconoce que el presidencialismo no ha funcionado bien. Pero esto no implica que el parlamentarismo sea mejor. Para continuar, reitera la característica principal de los parlamentarismos: los gobiernos deben ser nombrados, apoyados y quizá cesados por el parlamento. Ahora bien, “El Parlamentarismo puede resultar un fracaso tanto y tan fácilmente como el presidencialismo. Si deseamos que la alternativa al presidencialismo sea un sistema parlamentario, tenemos que decidir qué parlamentarismo y estar seguros de que la salida de puro presidencialismo no lleve simplemente (…) a un puro parlamentarismo, es decir, a un gobierno de asamblea y a un mal gobierno” (pág. 170).

Sartori considera que las virtudes del presidencialismo no se dan por la separación de poderes. En este sentido, el presidencialismo de EEUU funciona a pesar de su constitución. Por el contrario, el autor considera que “si el presidencialismo tiene virtudes, hay que buscarlas en los sistemas semi o cuasi presidenciales basados en el reparto de poderes” (pág. 173). De la misma manera, el parlamentarismo funciona mejor cuando es un semiparlamentarismo.
Luego, Sartori indica: “¿Qué si entre la mencionada gama de fórmulas “mixtas” tengo una específica favorita? No realmente. La mejor forma política es la que sea más aplicable en cada caso. Esto equivale a decir que llegados a este punto del argumento el contexto es esencial. Por contexto quiero decir por lo menos 1) el sistema electoral, 2) el sistema de partidos y 3) la cultura política o el grado de polarización” (pág. 175).
Esto permite entender como es que funcionan los parlamentarismos. En el caso inglés lo hacen por ser un tipo impuro. Esto implica que el parlamentarismo solo funciona si existen partidos parlamentariamente adecuados.
Pero, por el lado del presidencialismo también existen riesgos que han aumentado con la videopolítica, que puede llevar a que candidatos que vienen de afuera de la política lleguen con facilidad a la presidencia. “Si es así, el presidencialismo se convierte en un juego de azar. Las elecciones de video se supone que tiene que aportar transparencia, una auténtica “política visible”. No es así. Lo que se nos presenta realmente bajo el disfraz de visibilidad es en gran medida un muestrario de apariciones mezquinas (…) La videopolítica se convierte así en un multiplicador de riesgos” (pág. 182). Ahora bien, este riesgo también existe en los sistemas semipresidenciales pero disminuye porque “el candidato presidencial se presenta en una plataforma programática, pero no se le permite hacer promesas políticas concretas porque la política verdadera cae bajo la jurisdicción del primer ministro y de su mayoría parlamentaria” (pág. 182).
Concluyendo, dice que “creo que el caso contra los dos extremos, presidencialismo puro y parlamentarismo puro es muy fuerte, pero estoy dispuesto a admitir el caso a favor del semipresidencialismo no es fuerte. Mi evaluación positiva del semipresidencialismo de tipo francés es claramente tentativa, en la categoría de los quizás” (pág. 183)