Accountability Horizontal
O’Donnell Guillermo

La Accountability Horizontal (AH), esta ausente en America Latina y en otras regiones. Las Poliarquías, satisfacen las condiciones que definen este tipo de régimen, es decir, celebran elecciones y poseen una competencia electoral regular libre. Sin embargo, en los países antes mencionados, estos exhiben una AH, débil o intermitente, ya que en ellos, esta vigente la dimensión electoral de la Accountability Vertical (AV), por medio de elecciones razonablemente libres y regulares, los ciudadanos pueden castigar o premiar a los gobernantes votando a favor o en contra de ellos en la próxima elección.
Las libertades de opinión y asociación, así como el acceso a fuentes de información razonablemente variadas, permiten plantear demandas a las autoridades públicas y eventualmente denunciar sus actos ilícitos. A esto contribuye el funcionamiento de los medios de comunicación razonablemente libres, también comprendidos en la definición de Poliarquía. Igualmente en las elecciones (principal faceta de la AV) no esta claro cuan efectivos son como instrumentos para que los votantes premien o castiguen a los gobernantes.
La existencia de la AV, implica que estas poliarquías son democráticas. Pero la debilidad de la AH implica que los componentes liberal y republicano de mucha de estas poliarquías son débiles.
Las tradiciones y principios que definen las poliarquías son diferentes y tienen diferentes orígenes, por ejemplo; la democracia en Atenas, el republicanismo en Roma y luego en varias ciudades italianas medievales; y el liberalismo en la sociedad feudal y más tarde en la Gran Bretaña de Locke y la Francia de Montesquieu. En varios aspectos, estas tradiciones entran en conflicto, pero hay una importante convergencia.
Estas tres corrientes y sus afirmaciones se han combinado de modos complejos y cambiantes a lo largo de la historia de las poliarquías formalmente institucionalizadas, vigentes en la mayor parte de los países altamente desarrollados. Por lo que no es correcto postular una de las tres dimensiones como el fundamento o aspecto básico de la poliarquía.
Tres Consideraciones:
1- La necesidad de distinguir las diferentes maneras como el liberalismo y el republicanismo dividían la frontera entre la esfera publica y privada.
2- Los descubrimientos implicados por la afirmación liberal de una esfera protegida de derechos, por la exigencia republican de la sujeción de los gobernantes a la ley y por la noción democrática de que quienes obedecen a la autoridad política son al mismo tiempo su fuente.
3- La combinación compleja y cambiante de estas tres corrientes es un elemento importante para caracterizar a las poliarquías como las democracias realmente existentes en el mundo moderno.
Poliarquía es la condensación de varios procesos históricos, muchos de ellos concomitantes con un fenómeno, el capitalismo que apareció casi al mismo tiempo en la región del planeta en que nació el liberalismo.
Son contribuciones complejas e inestables de los cuatro elementos- las tres tradiciones y el Estado-. Cada corriente enfatiza valores y concepciones de la naturaleza humana diferentes.
Las precursoras de las poliarquías son: Gran Bretaña en primer lugar y luego Estados Unidos y Francia. Transplantes de estas constituciones viejas a las latinoamericanas del Siglo XIX. Por mucho tiempo y con pocas excepciones fuera de este núcleo no prosperó ninguno de los principios contra-intuitivos de la democracia, el liberalismo y el republicanismo. Muchas formas de dominación política aparecieron en el Este y en el Sur, pero pocas fueron poliarquías. Estos diferentes tipos de dominación autoritaria negaron las fronteras protectoras del liberalismo, aunque por conveniencia o impotencia toleraron una variada gama de actividades autónomas en la sociedad.
Accountability Horizontal:
La existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están prácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control autoritario, hasta sanciones legales o incluso “impeachment”, en relación con actos y omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitas. Dichas acciones pueden afectar tres esferas principales: 1) la democracia, se resiente por decisiones que cancelan las libertades de asociación o introducen fraude en las elecciones. Estas son acciones importantes y preocupantes; 2) la liberal, es infringida cuando agentes estatales violan, o permiten a actores privados violar libertades y garantías, tales como la inviolabilidad del domicilio, la prohibición de la violencia domestica y la tortura, el derecho de cada persona de un juicio imparcial y otras similares; 3) la republicana, se trata de acciones de funcionarios que electos o no, suelen ocupar altos cargos en el Estado o el régimen.
Muchas definiciones de la AH son producto de innumerables acciones cuyos protagonistas dan por descontado que las reglas republicanas son validas a lo sumo de la boca para afuera y en todo caso, algo que se debe tener en cuenta para evitar las consecuencias perniciosas de comportamiento que las niegan.
El tema central es el de las fronteras o limites en dos sentidos relacionados entre si: 1) la separación liberal o republicana, entre una esfera publica y una esfera privada, 2) esta implícito en la definición de AH que O’Donnell propone: para que este tipo de Accountability sea efectivo deben existir agencias estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, rectificar y/o solucionar actos ilícitos de otras agencias del estado. Las primeras agencias deben poseer no solo autoridad legal para proceder de esta forma, sino también “de facto”, autonomía suficiente respecto de las segundas (tema de la división de los poderes y de los pesos y contrapesos entre ellas). Para ser efectiva, estas agencias no pueden operar de forma aislada.
La AH es producto de redes de agencias que incluyen en su cima, porque es allí donde “cierra” con la última palabra todo sistema legal constitucional, un poder judicial comprometido con esa Accountability. Por lo tanto es necesario difundir y coordinar entre varias agencias estatales incentivos adecuados para construir la autonomía institucional requerida para cada una de ellas.
Dos direcciones fundamentales en la AH puede resultar violada:
1- Ocurre cuando una agencia estatal invade ilegalmente la autoridad de la otra: Trasgresión
2- Consiste en las ventajas ilícitas que un funcionario público obtiene para si mismo y/o sus asociados: Corrupción.
El liberalismo (no tiene mucho que decir sobre la corrupción), teme las consecuencias directas o indirectas de las transgresiones de los gobernantes y así coincide con el republicanismo (que prohíbe la trasgresión y condena la corrupción) en la demanda de que se sometan no solo a la ley publica sino también a un tipo de ley privada que protege las libertades y garantías que el liberalismo cobija.
Concepción monista de la democracia, ya que ignora la idea de trasgresión. Hace una contribución importante a la AH, que deriva de la noción democrática de que la autoridad política proviene de los ciudadanos que se hayan en los cargos públicos, deben tomar sus decisiones con vistas al bien de todos. Todas las decisiones deben ser públicas en el doble sentido de que el proceso que conduce a su adopción esta abierto a la participación general y de que el contenido de esas decisiones deba ser puesto en conocimiento de todos. Si bien estas expectativas democráticas no conducen directamente a la AH, acarrean la exigencia de un alto grado de transparencia en la elaboración de decisiones colectivas.
Demanda de transparencia: tiene una poderosa implicación anti-corrupción.
En cambio, el liberalismo es en si mismo indiferente al imperativo de la transparencia y puede renunciar a el si con ello promueve una mejor protección de los derechos privados que privilegia. Por su parte los gobernantes presumiblemente virtuosos del republicanismo tienden a encontrar excelentes razones para evitar la transparencia de sus decisiones.
El principio monástico de la democracia no interpone obstáculos a la transgresión pero fomenta celosa atención sobre los actos de corrupción.
Para O’Donnell en el largo plazo, la transgresión es más peligrosa que la corrupción para la supervivencia de la poliarquía: la sistematicidad de la primera liquida lisa y llanamente a la poliarquía, mientras que la generalización de la segunda la deteriora pero no la elimina necesariamente. Pero por su lado, la corriente democrática ofrece escasa ayuda versus la transgresión en los casos en que como en muchas nuevas poliarquías los componentes liberal y republicano son débiles.
Animo generalizado de condena a la corrupción (en parte expresión y en parte consecuencia de la debilidad); entendida como la malversación de fondos públicos o la aceptación de coimas que es condenado en la mayoría de los países, sino en todos.
El punto es que en tanto al menos en algunas formas de corrupción llegan a ser altamente visibles y la mayor parte de la opinión publica coincida en condenarlas, pueden aumentar las posibilidades de avanzar en la implementación de la AH.
Sugerencia para reformar la AH
1- Asignar a los partidos de la oposición que han alcanzado un nivel razonable de apoyo electoral un papel importante, sino el principal en la dirección de las agencias encargadas de investigar presuntos casos de transgresión y/o corrupción (fiscalias y Ombudsman).
Sin embargo, nada garantiza que en estas cuestiones la oposición sea mejor que el gobierno o que este prive de los recursos necesarios y/o coopte a dichas agencias.
2- Las agencias que desempeñan un papel esencialmente preventivo deben ser altamente profesionales, contar con recursos suficientes y ser independientes del ejecutivo. Tampoco esto previene que la corrupción penetre estas agencias o que el ejecutivo las coopte o que el congreso, otro poder que puede determinar el presupuesto y dirección de estas agencias, tenga el mismo afán que el ejecutivo para eliminarlas o neutralizarlas.
3- Ayudaría mucho contar con un poder judicial altamente profesionalizado, bien provisto de un presupuesto todo lo independiente que sea posible del ejecutivo y el congreso, y que en sus decisiones sea claramente autónomo con relación a esos otros poderes. Pero esa “autonomía” es tramposa porque puede facilitar el control del poder judicial por parte de una autodefinición privilegiada y arcaica de la corporación judicial y su misión sin Accountability ante los otros poderes del Estado y la sociedad.
4- En todos los temas como pobreza generalizada, profundas desigualdades, etc., es poco lo que podemos esperar sin la acción activa y persistente de los actores domésticos (medios periodísticos y varias organizaciones sociales de la AV). La efectividad de la AH depende en buena medida de los tipos de AV.
5- Finalmente, una adecuada comprensión de las poliarquías actualmente existentes requiere tener en cuenta ciertas tradiciones que se han difundido en diferentes grados y de múltiples formas, se han materializado en reglas formales y a las cuales la mayor parte de los lideres políticos contemporáneos encuentra conveniente rendir tributo por lo menos ritualizado.
Este factor es importante: los individuos, especialmente los líderes políticos e institucionales son los que importan.