ESTRUCTURA NORMATIVA DE LA RESERVA LEGAL. LA UNIDAD DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y SU COMPLETA SUMISIÓN AL PRINCIPIO

De acuerdo con el principio de reserva de ley aplicado a nuestra materia, el Congreso tiene a su cargo la potestad financiera del Estado. Esto significa que tiene la responsabilidad de asegurar el financiamiento y, luego, el funcionamiento del Estado. Todas las decisiones fundamentales relativas a la actividad financiera están en manos del Congreso, atribución exclusiva de competencia que resalta su unidad constitucional. Según los términos de la cláusula financiera contenida en el art. 4º, que siempre es la clave del sistema constitucional, las decisiones sobre la formación y el empleo del Tesoro están a cargo del Congreso. Si, como decía Alberdi, no hay soberanía sin Tesoro y si éste es confiado, en su génesis y destino, al Congreso, entonces es éste el guardián primordial de la soberanía
El art. 4º, con su vocación unificadora de la actividad financiera, se refiere a los gastos y a los diferentes medios para conformar el Tesoro, aspectos que luego son especificados en la enumeración contenida en el art. 75, CN. Es decir que para financiar al Estado, el Congreso dispone de diferentes posibilidades recaudatorias, tales como la creación de tributos (incs. 1º y 2º), la realización de operaciones de crédito público (inc. 4º), la venta de tierras públicas (inc. 5º) o la prestación de bienes y servicios (inc. 18). También, claro, es competencia del Congreso organizar el sistema monetario, ya que a él le corresponde “establecer y reglamentar un banco federal para emitir moneda, así como otros bancos nacionales” y “hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras”, tal como lo disponen los incs. 6º y 11 10. Por su parte, de acuerdo con el ya citado inc. 8º, le corresponde al Congreso fijar el presupuesto de gastos y el cálculo de recursos.

El sentido político de la reserva de ley consiste en atribuirle al Congreso, por sus cualidades institucionales, lo esencial del poder estatal sobre la totalidad del Tesoro: cómo generarlo y también cómo disponerlo

Hay que determinar qué elementos de la norma presupuestaria deben ser creados por ley, para así dejar en claro qué ámbito de regulación le queda luego al Poder Ejecutivo en ocasión de ejercer su potestad reglamentaria. No basta para satisfacer la reserva de ley que el Congreso autorice a gastar una suma global, sino que se requiere, a fin de que cumpla con su doble sentido político de vehículo del plan de gobierno y de mecanismo republicano de control, que la ley establezca una mayor cantidad de elementos. Se trata, así, de una exigencia de tipicidad, que complementa y especifica el sentido de la reserva de ley.





En materia tributaria, es habitual expresar que la ley, para respetar genuinamente el principio de reserva, debe contener todos los elementos estructurales del tributo. Puede verse, como ejemplo, la clásica enumeración que hace Luqui de dichos elementos (y que también menciona la certeza), habitualmente citada por la doctrina y la jurisprudencia: “Para que el principio de legalidad quede satisfecho, es necesario que la ley contenga los elementos esenciales para crear de manera cierta la obligación, es decir: a) el hecho imponible, definido de manera cierta; b) los presupuestos de hecho a los que se atribuirá la producción del hecho imponible; c) los sujetos obligados al pago; d) el método o sistema para determinar la base imponible en sus lineamientos esenciales; e) las alícuotas que se aplicarán para fijar el monto del tributo; f) los casos de exenciones; g) los supuestos de infracciones; h) las sanciones correspondientes; i) el órgano administrativo con competencia para recibir el pago; j) el tiempo por el que se paga el tributo.

Esta visión, que es la compartida por la mayoría de la doctrina argentina, revela una interpretación fuerte o máxima de la tipicidad, en la medida en que exige que todos los elementos estructurales (o también llamados sustanciales) de la norma tributaria (hecho imponible y obligación) deben ser establecidos por medio de la ley

La Ley de Presupuesto también debe ser cierta o típica, y por ello debe contener todos los elementos estructurales o sustanciales de la decisión, tal como sucede en materia tributaria, más allá de las singularidades de cada materia

LA UNICIDAD Y LA UNIVERSALIDAD DE LA LEY

El propio texto constitucional establece estos aspectos de la ley en su art. 75, inc. 8º. En primer lugar y en lo que se refiere a la unicidad, la Constitución se refiere con claridad a “el” presupuesto. Si el presupuesto, tal como señala Rodríguez Bereijo, es el lugar donde se expresa la unidad misma de la actividad financiera y se aprehende la relación entre los ingresos y los gastos y si, además, él revela el plan de gobierno por un período de tiempo, necesariamente debe ser único. Sólo una ley que agrupe el conjunto de las autorizaciones para gastar puede cumplir esas funciones. Si la decisión presupuestaria se fragmentara en una pluralidad de leyes de presupuesto, la visualización completa, ya no de la actividad financiera, sino de su aspecto erogatorio, sería casi imposible.
Paralelamente, sólo la reunión ordenada de todas las autorizaciones en una decisión única, acompañada de una única estimación de los recursos financieros totales, es la que permite comparar las situaciones, analizar las prioridades y decidir racionalmente sobre la renta pública, sobre la forma de obtenerla y sobre el conjunto de los gastos públicos




LA GENERALIDAD DE LA LEY. DIVERSOS ASPECTOS SUBJETIVOS FINANCIEROS

La generalidad exige que la ley contenga la totalidad de las autorizaciones para gastar de todos los poderes y órganos públicos. Ésta es una extensión natural de la reserva de ley, pues si la autorización para gastar de un órgano público no está establecida por ley, ello significa que se está violando de forma directa la propia reserva. Si hay una autorización para gastar y ella no es de origen legal, entonces hubo algún otro órgano que la dispuso de manera ilegítima. La misma consideración es aplicable al cálculo de los recursos, de forma que todos ellos deben estar previstos en la ley.

Según la LSF, la Ley de Presupuesto debe contener “todos los gastos corrientes financiados mediante impuestos, tasas y otras contribuciones obligatorias establecidas por legislación específica, endeudamiento público y tarifas por prestación de servicios fijadas por autoridades gubernamentales. Asimismo, incluirán los flujos financieros que se originen en la constitución y uso de los fondos fiduciarios”.

El ámbito de validez subjetiva de las leyes de presupuesto:
El ámbito subjetivo de validez de la Ley de Presupuesto se refiere, por su parte, a qué sujetos ella abarca. Es el dato subjetivo que permite decir a quién la ley le autoriza los gastos. Dicho ámbito subjetivo de validez es, por ende, el que se encuentra sujeto a la exigencia de generalidad, en cuanto aspecto de la reserva de ley , es el Congreso el órgano que debe autorizar los gastos de todas las figuras públicas.

LA ESPECIFICACIÓN CUANTITATIVA Y CUALITATIVA DE LA LEY

Por último, la ley debe especificar con precisión la cantidad y la finalidad de los gastos que se le autorizan a realizar a los diferentes sujetos estatales. Es usual también referirse a esta exigencia como principio de “especialidad”, con tres aspectos: cuantitativo, cualitativo y temporal

Para respetar el principio de reserva, la Ley de Presupuesto debe disponer autorizaciones para gastar: a) precisas sumas de dinero (aspecto cuantitativo de la especificación), b) a todos y a cada uno de los sujetos estatales (generalidad), c) para cumplir determinados fines (aspecto cualitativo de la especificación). Es decir, en la ley encuentran vinculación, a través de la modalidad normativa de la autorización, una suma de dinero, una autoridad pública y una finalidad




El aspecto cuantitativo de la especificación se encuentra aludido en la explicitación de la reserva legal que contiene el art. 29 de la LAF, en cuanto dispone que “los créditos del presupuesto de gastos, con los niveles de agregación que haya aprobado el Congreso, según las pautas establecidas en el art. 25 de esta ley, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para gastar”. Esta cláusula deja en claro que ningún órgano público puede tomar una decisión jurídica que implique un gasto no previsto en la Ley de Presupuesto. Nadie puede gastar más de aquella suma máxima que autorizó el Congreso.

Desde el punto de vista cualitativo de la especificación, por su parte, ningún órgano puede gastar las sumas autorizadas para una finalidad diferente a la establecida por la Ley de Presupuesto. Dicho de otra manera: el Congreso autoriza a gastar cierta suma a determinada autoridad para cumplir una finalidad ya legalmente determinada.
La especificación cuantitativa y cualitativa de la reserva de ley es decisiva para que el Congreso pueda efectuar su tarea de control, de ahí que incida en las técnicas que se deben utilizar para confeccionar el presupuesto, que deben tener en cuenta las finalidades de cada gasto concreto.

La ley debe dar certeza en cuanto al objeto del gasto, esto es: su finalidad, por lo que resultan nulas las decisiones del Ejecutivo que pretendan modificar dicha finalidad, o gastar ciertas sumas en finalidades diferentes a las autorizadas. Paralelamente, las mismas características que la ley debe respetar respecto de las autorizaciones para gastar deben también ser tenidas en cuenta al momento de efectuar el cálculo de los recursos.