Temas:
- Bases - marco constitucional
- Concepto
- Fuentes
- Teoría
- Ejercicio
- Organización administrativa
- Régimen de empleo público
- Control
- Actividad estatal de intervención

Bases - marco constitucional: nacen como la limitación al poder estatal desde el derecho, es como tal un conjunto sistemático de privilegios y limitaciones estatales que se apoyan en el reconocimiento de derechos individuales. Básicamente representa el equilibrio entre el poder del Estado y los derechos de las personas en el contexto del Estado liberal de derecho.
Este concepto se va a dar con el nacimiento del Estado moderno, a partir de las revoluciones liberales, es así como surge un concepto muy importante que es la división de poderes, lo que vamos a analizar va a ser la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial puesto que es por esta discusión sobre la cual se sientan las bases del derecho administrativo:
- Modelo anglosajón: el mismo interpreta que la división de poderes no impide de ningún modo el control judicial sobre el gobierno y sus decisiones.
- Modelo continental europeo: por lo menos, en sus principios, este modelo sostuvo que el Poder Judicial no puede revisar las actividades del Poder Ejecutivo puesto que si lo hicieran se estaban entrometiendo en el ámbito propio de este. Por eso, muchos de los países que siguieron este modelo decidieron crear tribunales administrativos, ubicados en el ámbito del Poder Ejecutivo, con la finalidad de juzgar las conductas de este.
Otro concepto que surge a partir del Estado moderno, es la idea o concepción de “doble derecho”, recordemos que anteriormente al Estado moderno, no existía lo que es el derecho público, es a partir del Estado liberal que se crea el derecho público como un régimen exorbitante comparado con el modelo propio del derecho privado. Si bien el Estado lentamente aceptó estar sujeto a derecho, lo hizo exigiendo fuertes privilegios, así vemos que por ejemplo el Poder Ejecutivo puede crear, modificar o extinguir derechos y a su vez ejecutar sus propias decisiones sin necesidad de intervención judicial. Esto, en comparación con el derecho privado, marca una gran diferencia respecto de los alcances de uno y del otro. Entonces vamos a decir que el derecho privado se construye desde la igualdad de las partes y sus respectivos intereses individuales, a su vez el mismo regula el contorno de tales situaciones jurídicas y no su contenido el cual es dejado al criterio de las partes, en cambio el derecho público se construye desde el interés público, por lo cual el criterio es la disparidad entre las partes, a su vez su ámbito de aplicación comprende el contorno y contenido de las relaciones jurídicas.
En el caso de Argentina, recordemos que nuestra Constitución toma gran parte de la Constitución de los Estados Unidos, país el cual se orientó al control judicial y un derecho único, pero en lo que es materia administrativa Argentina toma parte del sistema continental europeo de control administrativo/judicial y doble derecho. Parecería incompatible el poseer estos dos tipos de sistemas en un mismo territorio, pero esto no es así, Argentina se

encuentra actualmente en un sistema híbrido, en donde encontramos que si bien las soluciones a los conflictos las va a dar el derecho administrativo, en última instancia el que dirime el conflicto es el Poder Judicial. Dicho esto, más que una separación de poderes encontramos una división de poderes.
La división de poderes consiste en la separación de las tres funciones estatales diferenciadas por su contenido, tenemos el Poder Legislativo el cual se encarga de la legislación, tenemos el Poder Ejecutivo el cual se encarga de la ejecución y tenemos el Poder Judicial que se encarga del juzgamiento. Si bien en un principio la división de poderes implica que un poder no podrá hacer las funciones propias del otro, la realidad es que sí pueden. Es correcto afirmar que cada poder conserva sus competencias propias y originarias, pero también es correcto afirmar que estos ejercen competencias ajenas o extrañas, sea en carácter complementario de las propias o en casos excepcionales y con el propósito de reequilibrar el poder: para ejemplificar, vemos que el Poder Ejecutivo no sólo ejerce funciones de ejecución como lo es la interpretación y aplicación de la ley, sino también otras de contenido materialmente legislativo y judicial, o tambien vemos que el Poder Ejecutivo dicta actos materialmente legislativos como lo es un decreto de necesidad y urgencia.
Como definición de división de poderes Balbin nos menciona que cada poder conserva un núcleo esencial no reductible de facultades propias que coincide con el concepto clásico material, aunque con un alcance menor, y que a su vez avanza sobre las competencias de los otros poderes y con límites evidentes.
En el ámbito Argentino, el Poder Ejecutivo tiene un caso muy peculiar puesto que su competencia es la más notable al entrometerse en los otros poderes:
- Poder Ejecutivo: el presidente es el jefe de la Nación, del gobierno y de las fuerzas armadas, además de ser el responsable político de la administración general del país, el es el que nombra a los magistrados de la Corte Suprema con acuerdo del Senado y los demás jueces de los tribunales federales inferiores, declara el estado de sitio, entre otras funciones. Por otro lado, el jefe de Gabinete de Ministros ejerce la administración general del país, efectuando el nombramiento de los empleados de la administración, exceptuando aquellos que le correspondan al presidente, coordina, prepara y convoca las reuniones de gabinete de ministros, entre otras funciones.
- Poder Legislativo: dicta los decretos internos y reglamentarios que fuesen necesarios para la ejecución de las leyes. A su vez el jefe de Gabinete de Ministros expide los reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le reconoció convencional y aquellas que delegue al presidente. Encontramos también que por excepción, el presidente puede dictar decretos de necesidad y urgencia y decretos delegados.
- Poder Judicial: se encargan del juzgamiento. Por razones de excepción, el presidente puede ejercer funciones materialmente judiciales mediante los tribunales administrativos, sin perjuicio del control judicial posterior y suficiente de tales decisiones.
Entonces vemos que si bien cada poder del Estado ejerce el campo material propio, originario y esencial, pero no con alcance absoluto. Cada poder puede ejercer competencias sobre materias extrañas o ajenas, siempre que estemos ante una potestad ajena y concurrente, osea aquellas que sean necesarias para el ejercicio de las potestades materialmente propias, y las potestades ajenas y de excepción con el objeto de alcanzar el equilibrio entre los poderes.

Concepto: el derecho administrativo como tal es el derecho que regula la función administrativa, esta seria la definicion “corta”, precisamos definir lo que es entonces la función administrativa, en donde encontramos varias teorías:
- Teoría objetiva: el mismo se centra en el contenido material de las funciones estatales de modo que no importa el sujeto titular o responsable del ejercicio de las funciones, sino que solo vamos a mirar el objeto o contenido. Es decir que no importa si interviene el Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, solo vamos a analizar el contenido material de las funciones a analizar. Para esto precisamos distinguir entre las funciones de los tres tipos de poderes estatales, ósea de legislación, administración y de jurisdicción: el Poder Legislativo estará encargado del dictado de normas de carácter general, abstracto y obligatorio con la finalidad de reconocer y garantizar derechos y ordenar y regular las conductas de las personas (nucleo material), básicamente tiene a su cargo las potestades materialmente regulatorias del Congreso y de los poderes ejecutivo y judicial; el Poder Judicial estará encargado del juzgamiento, es decir la resolución de conflictos entre las partes (núcleo material). Ahora solo nos queda definir qué función cumple el poder administrativo, precisamos entonces usar dos conceptos, intentamos con el primer camino que es el núcleo material que se usó en los dos anteriores poderes y decimos que las funciones administrativas consisten en la aplicación del ordenamiento jurídico mediante actos de alcance individual o singular en situación no contenciosas, el problema de este camino es que se superponen parcialmente con las funciones materialmente judiciales ya que en ambos casos el Estado aplica el orden jurídico en el marco de un caso concreto, otro problema que le agregamos es que no es preciso con sus contornos, el segundo camino sería aplicar el carácter residual, en donde ante la dificultad de definir el contenido del objeto, decimos que función administrativa serán todas aquellas actividades que, excluido del campo materialmente judicial y legislativo del Estado, quedan en pie. Lo más acertado sería decir que función administrativa serán el conjunto de actividades que satisfagan de modo directo, concreto y particular los intereses colectivos y, a su vez, las otras actividades que no estén comprendidas en las funciones legislativas y judiciales.
- Teoría subjetiva: el mismo se centra en el sujeto titular de la actividad, mas no en el objeto o contenido. Entonces las funciones serán legislativas, ejecutivas o judiciales según quien las realice, sin importar el contenido material de la actividad. Según esta teoría entonces, cualquier acto que realice el Poder Ejecutivo será un acto administrativo, sin importar si el contenido de este acto es de carácter materialmente legislativo o judicial.
- Teoría mixta: la misma toma aspectos de las dos teorías y las intenta conjugar. Esta reconoce que cada poder tiene sus funciones: función judicial será todo acto materialmente judicial que realice el Poder Judicial, función legislativa será todo acto materialmente legislativo que realice el Poder Legislativo, y función administrativa son todas las actividades del Poder Ejecutivo, más las actividades materialmente administrativas del Poder Legislativo y judicial.
Balbin nos menciona que no importa si se elige la teoría objetiva, subjetiva o mixta, lo que realmente importa es que esa actividad pueda ser sometida y apruebe un test de derechos y garantías constitucionales.
La función administrativa tiene una finalidad, la misma radica en la satisfacción del interés general o del interés común, es en base a esta finalidad es que se establecen ciertas prerrogativas o potestades en general a favor de la administración.

Balbin nos dice que el derecho administrativo es el subsistema jurídico que regula la resolución de los conflictos entre derechos (derechos versus derechos) con intervención del Poder Ejecutivo reconociendole prerrogativas en su aplicación, así como límites y controles (aspecto formal) y recomponiendo las desigualdades preexistentes entre los titulares de este (aspecto sustancial).
Fallos relacionados a función administrativa y función judicial dentro de la administración:
- Fernandez Arias
- Angeles Estrada

Respecto a los caracteres del derecho administrativo, encontramos los siguientes:
- Es un derecho autónomo, puesto que el mismo se rige por sus propios principios que le permiten así vertebrar las reglas propias y específicas de su conocimiento. Si bien el mismo se vincula con otras ramas, mantiene su autonomía, lo podemos pensar por ejemplo que se vincula con el derecho civil mediante técnicas de integración sofisticadas en el ámbito de normas jurídicas, con el derecho penal se vincula en el ámbito específico de las sanciones administrativas, en el derecho laboral se vincula en el marco de las relaciones con sus agentes osea el empleo público, entre otros.
- Es un derecho local, dígase también provincial, sin perjuicio de las competencias que el propio texto constitucional reconoce al Estado federal por delegación de las provincias. Hacemos esta aclaración puesto que si bien las provincias conservaron en sus propios ámbitos la ordenación y regulación de las funciones estatales administrativas, a través del acuerdo Constitucional los Estados provinciales delegaron en el Estado federal ciertas funciones administrativas.
- Es un instrumento de ejecución de las políticas públicas, puesto que el mismo comprende dos aspectos centrales, siendo el primero el detalle de las políticas públicas con alcance complementario al texto constitucional y las leyes del Congreso (planificación y regulación) y, por otro lado, la ejecución de esas políticas. De tal modo que esta rama del derecho debe adaptarse a las políticas públicas definidas a través de los procesos políticos y constitucionales. Es en definitiva, el instrumento jurídico del Estado para el cumplimiento de sus fines.

Fuentes: es la piedra angular del derecho administrativo, es decir el principio y fundamento del mismo. Podemos ver:
1) Constitución nacional y los tratados de derechos humanos: es la principal fuente del derecho administrativo, puesto que cualquier tópico de este derecho surge de los mandatos constitucionales y debe establecerse en estos. Se debe hacer una interpretación armoniosa e integral de los artículos de la Constitución Nacional, es decir por el todo, a fin de evitar la invalidez. Respecto a los tratados de derechos humanos, nos corresponde distinguir:
A) los tratados internacionales con jerarquía constitucional, los cuales se incorporaron a la Constitución Nacional en el artículo 75 inciso 22. Podemos ver por ejemplo a la Declaración Universal de Derechos Humanos o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
B) los otros tratados sin jerarquía constitucional, recordemos que si bien los mismos no tienen jerarquía constitucional, son superiores a las leyes, en concordancia con el artículo 75 inciso 22. Como ejemplo podemos ver el Convenio sobre Arreglo de Diferencias relativas e Inversiones entre Estados

y Nacionales de otros Estados, lo que dio origen al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias sobre Inversiones.
C) los tratados de integración, son aquellos en donde el Estado argentino transfiere competencias por medio de estos tratados siempre que se presenten las condiciones de reciprocidad e igualdad y, a su vez, se respete el orden democratico y los derechos humanos. Estos igualmente gozan de ser superiores a las leyes, en concordancia con el artículo 75 inciso 24. Como ejemplo podemos ver el MERCOSUR.
2) Principios: estas son reglas de carácter general, abstracto y de estructura abierta cuya finalidad es la de ser rectores, es decir que guían a un camino en específico. Por el lado constitucional, podemos ver los siguientes principios: principio del sistema democratico; principios de división de poderes y legalidad; principios de autonomía personal e igualdad; principio de federalismo; entre otros.
Por el lado administrativo, podemos ver los siguientes principios: principio del debido proceso adjetivo; principio in dubio pro administrado; principio de buena fe; principio de actos propios; principio de prohibición del enriquecimiento sin causa; entre otros.
3) Potestad reglamentaria: implica una atribución que se le da al Poder Ejecutivo de dictar una norma. Luego de la reforma del 1994 de la Constitución, se le reconoce al Poder Ejecutivo las facultades de dictar decretos de ejecución, decretos delegados e inclusive decretos de necesidad. Esto quiere decir que el presidente no solo podrá dictar decretos de ejecución, sino también leyes en casos excepcionales, sin perjuicio del control posterior que realice el Congreso Nacional.
Podemos distinguir entre los siguientes tipos de decreto:
A) Decreto de Necesidad y Urgencia: se dan como atribución al presidente en el artículo 99 inciso 3. Son aquellos los cuales dictan normas de alcance general sobre materias legislativas sin autorización previa del Congreso. Se deben dar dos requisitos para un DNU, una situación extraordinaria o excepcional que genere que se deba responder ante la misma de manera necesaria y urgente, que sea urgente radica en que el acto constituya una crisis de suma gravedad siendo el único medio institucional idóneo para superar la situación excepcional, y que sea urgente implica que el Estado deba responder de modo súbito o rápido, sin poder esperar a la intervención del Congreso, o que por el tiempo de espera por el procedimiento de la formacion y sancion de las leyes, se causaría un daño sumamente grave. No es posible introducir un DNU cuya materia tenga por objeto lo penal, tributal, electoral o el régimen de partidos políticos. No es posible efectuar un DNU en miras a lo penal y tributal puesto que son facultades del Congreso, tampoco es posible efectuar en miras a lo electoral ya que atentaría contra la democracia y tampoco es posible efectuar sobre partidos políticos puesto que afectará la competencia libre entre estos organismos.
El procedimiento para un DNU sería el siguiente: una vez se dicta el DNU, el mismo deberá ser decidido en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente. Una vez que ingresan a la Cámara, está realiza un control de admisibilidad y se votará por aprobar o denegar la medida. Acá se nos pueden dar cuatro situaciones: la primera sería la aprobación por ambas Cámaras, en tal caso la medida queda

aprobada. La segunda sería el rechazo por ambas Cámaras, en tal caso la medida queda denegada. La tercera situación sería la aprobación por una de las Cámaras, y el rechazo de la otra, en tal caso el decreto seguirá vigente puesto que el rechazo debe ser realizado por ambas Cámaras. La cuarta y última situación implica el silencio de las Cámaras, en tal caso se aplica el mandato prohibitivo sobre el acuerdo tácito, pero no así el rechazo tácito, por lo cual el legislador puede fijar un plazo para que el Congreso se expida sobre la validez del decreto, y si no lo hace, es posible interpretar que aquel rechazo el decreto. Como última aclaración, un DNU entra en vigencia tras su publicación en el boletín oficial, o en la fecha que especifica el mismo DNU.
B) Decreto delegado: estos son actos de alcance general que dicta el presidente sobre materias legislativas, previa autorización del Congreso, artículo 76. Es una competencia exclusiva del Congreso, y por excepción el Poder Ejecutivo puede hacerlo. Como requisitos para el decreto delegado poseemos: la delegación debe ser de excepción y tratar sobre materias determinadas de administración o de emergencia pública, el legislador debe fijar las bases legislativas, y por último el legislador debe decir cual es el plazo de la delegación, es decir el término en que el Poder Ejecutivo puede dictar la ley. El mismo tiene un control posterior, que es el mismo que el DNU, y su diferencia con este es que el decreto delegado es previa autorización del Congreso.
C) Reglamento de ejecución: son aquellos actos que dicta el Poder Ejecutivo con el propósito de fijar los detalles o pormenores de las leyes sancionadas por el Congreso, osea, las reglas de carácter general, abstracto y obligatorio, pero con ese alcance específico y periférico. El límite de este decreto sería la prohibición de alterar el espíritu de las leyes mediante excepciones reglamentarias.
4) Leyes: son aquellas reglas de carácter general, abstracto y obligatorio. Es a través de las leyes que el legislador regula y ordena el contenido esencial de las materias. No se puede discutir cómo el particular accede a ese derecho que regula el legislador.

Ejercicio reglado o discrecional de las funciones administrativas: nos vamos a basar en el principio de división de poderes, el cual nace con los Estados liberales, en contraposición con los Estados absolutistas los cuales tendían a contener el poder en una sola parte. De aquí surge lo que es el principio de legalidad, el cual implica que el Estado tiene límites a su poder, por lo cual la competencia del mismo en su ámbito surge de la ley. También encontramos el principio de razonabilidad, el mismo implica una relación entre medios y fines, osea que la solución tenga un fundamento. Encontramos que las funciones estatales que se distribuyen según el principio de división de poderes se ejercen según reglas predeterminadas de modo específico por el ordenamiento (potestades regladas) o, en su caso, conforme ese ordenamiento, pero según las estándares de oportunidad o mérito integrados por el interés público (potestades discrecionales). Para simplificar, estaremos ante una potestad reglada cuando el ordenamiento jurídico ante un suceso de hecho nos indica que corresponde aplicar una única solución jurídica, tal solución deberá ser aplicada por el órgano correspondiente; en su contraparte, estaremos ante una potestad discrecional

cuando el ordenamiento jurídico ante un suceso de hecho nos indica que se podrá elegir distintas soluciones jurídicas.
Cabe preguntarnos entonces, ante una potestad discrecional, como se selecciona la mejor solución jurídica posible, esto es simple, se hace teniendo en cuenta la oportunidad, el mérito y la conveniencia. Esto significa que el Poder Ejecutivo, al optar por dos o más soluciones jurídicamente posibles, debe componer el interés colectivo en el caso concreto, según su propio criterio, y de conformidad con el marco jurídico general.
Claro que la discrecionalidad estatal tiene un límite establecido, encontramos los siguientes:
A) el principio de legalidad, el mismo indica que en cada acto discrecional de los órganos siempre existen aspectos reglados. La competencia como tal siempre será un aspecto reglado, ya que el mismo surge de las normas jurídicas.
B) la propia ley que reconoce el ejercicio de las potestades discrecionales constituye ese límite.
C) el bloque jurídico, osea cualquier mandato de mayor o menor densidad que se encuentre en el ordenamiento jurídico y que resulte aplicable al caso en particular.
D) los principios de razonabilidad y proporcionalidad, una decisión estatal discrecional es razonable cuando el acto y sus consecuencias son adecuadas al fin que persigue el Estado, cuando los medios son proporcionados y conducentes a ese fin (proporcionalidad), cuando no es posible elegir otras decisiones menos gravosas sobre los derechos y cuando las ventajas son mayores que las desventajas.
E) el deber de motivar las decisiones, encontramos que las decisiones estatales discrecionales deben ser motivadas, puesto que si el mismo no está motivado no es posible controlarlo, o el control sobre el mismo es más difuso y débil en este contexto. Por lo cual, el Poder Ejecutivo deberá explicar por qué optó por una de las tantas soluciones jurídicamente posibles y el juez, deberá controlar si aquel cumplio con los límites que prevé el ordenamiento jurídico.
F) los conceptos jurídicos indeterminados, estos suele decirse que como tal admiten una única solución, es de este razonamiento que se los excluye del ámbito de la discrecionalidad. Acá podemos ver como ejemplos “la oferta más conveniente”, “el personal más idóneo”, entre otros.
G) los conceptos técnicos, son aquellos los cuales la ciencia les ha asignado un concepto unívoco, y por lo tanto en tal contexto, existe una única solución plausible ante el caso concreto. Así mismo, estamos ante un caso discrecional cuando la ciencia propone dos o más técnicas, procedimientos o soluciones igualmente válidas o plausibles.
H) hechos determinantes, los cuales van a ser tomados en cuenta al momento de tomar las decisiones.

Teoría de la interpretación jurídica: la misma se va a dar en el marco que exista un vacío legal, el cual es básicamente un espacio en blanco ante una situación jurídica en donde no hay una solución que surja como norma directa de aplicación del derecho público.
Balbin nos menciona tres modelos:
- Primer modelo: dos bloques o subsistemas, es decir derecho público por un lado, y derecho privado por el otro, obviamente ambos anclados en el derecho constitucional.
- Segundo modelo: un solo bloque sin distinciones profundas entre derecho público y derecho privado.

- Tercer modelo: una base común, preferentemente de derecho privado y de desarrollo por debajo de la Constitución, y luego, ramificaciones varias, tales como el derecho administrativo y el derecho civil. Entonces decimos que existe un derecho común y que tras este nacen dos ramas jurídicas: el derecho civil y el derecho administrativo. El derecho común puede nacer basándose en el Código Civil o en otros instrumentos jurídicos, otra opinión sería decir que el derecho civil como tal es el derecho común, en consecuencia el derecho administrativo deberá basarse en él.
Ahora precisamos distinguir entre el derecho administrativo federal y local, para diferenciar entre los dos vemos: estaremos ante un derecho administrativo federal cuando la misma tiene por objeto regular las funciones administrativas que se desprenden de las competencias propias del Estado federal; por otro lado, estaremos ante un derecho administrativo local cuando recae sobre las materias administrativas de los Estados provinciales. Es muy importante verificar si hablamos de un esquema federal o local, ya que teniendo conocimiento de esto sabremos qué normas aplicar y qué competencias poseemos en tal ámbito.
Veremos que no es lo mismo en un ámbito no tener una regulación, que tener una regulación y que la misma esté viciada, en este último caso Balbin nos plantea dos situaciones:
- Contradicciones: las mismas existen cuando el ordenamiento jurídico nos da dos o más soluciones con el propósito de resolver un caso concreto, pero con la particularidad de que estas son contrarias e incompatibles. En este escenario, las reglas a seguir para solucionarlo serían: la norma superior desplaza a la norma inferior (jerarquía); la norma especial desplaza a la norma general (especialidad); y la norma posterior desplaza a la norma anterior (temporalidad).
- Inconsistencias: se vincula a aquellas normas en donde no queda claro cuando podemos aplicarlas, acá podemos ver las vaguedades, ambigüedades y redundancia. Las vaguedades implican la imprecisión de las palabras, a consecuencia de esta imprecisión no podemos limitar el uso o desuso del concepto, no podemos definir tal concepto o es posible interpretarlo de varias formas posibles, sin saber cual es el correcto; un ejemplo de esto es el concepto de contrato administrativo. Las ambigüedades plantean dudas sobre las consecuencias lógicas de los conceptos e incluso textos; las mismas pueden ser semánticas o sintácticas, serán semánticas cuando el concepto refiera a más de un significado, por otro lado serán sintácticas cuando se plantea la conexión entre los conceptos, por caso el conector aditivo (y) o disyuntivo (o). Por último la redundancia, la cual implica más de un significado, pero la misma no es contradictoria ni excluyente puesto que las consecuencias de la misma son claras, múltiples y no contradictorias.
En el caso de que en el marco de un caso no exista una solución jurídica, Nino nos menciona que estamos frente a una laguna del derecho, en términos más jurídicos: será una laguna del derecho cuando el sistema carece, respecto de cierto caso, de toda solución normativa. Ante esta laguna del derecho, el operador jurídico deberá construir una solución jurídica para el caso, acá se nos plantea otro interrogante, y es el cómo construimos esa solución jurídica.
Ante tal interrogante, Balbin nos menciona que primero debemos hacer hincapié en el análisis de los siguientes aspectos:
- Competencia: precisamos definir el alcance del Derecho Administrativo primeramente, estas son aquellas competencias expresas e implícitas, es teniendo conocimiento de esto que podremos saber si existe o no un vacío normativo. La

justificación de este aspecto implica en que es necesario preliminarmente limitar si el Estado tiene competencia en tal materia, si la misma tiene competencia en la materia estaremos hablando de derecho público.
- Cierre del modelo: vemos de qué competencias hablamos, si es derecho público, privado, o si hay una conexión con otra rama.
- Solución jurídica justa: en efecto, el criterio debe ser abandonado si las soluciones a las que llega son absurdas o injustas.
Ahora, ¿cuáles son las formas de resolver o plantear las soluciones cuando no tenemos justamente una solución?, esto se haría a través de la analogía y la subsidiariedad, es requisito que se den los dos, no uno solo.
1) Analogía: es la aplicación de una norma semejante como tal, la misma no puede aplicarse siempre sino que debe contar con dos requisitos: primero es necesario que los casos o dígase hechos sean semejantes, y segundo la solución que se consiga debe ser justa. Balbin las divide en dos analogías, la de primer grado y la de segundo grado. La de primer grado implica que el intérprete recurra a otras reglas del derecho administrativo y las aplique por semejantes. La de segundo grado implica el importar una regla del derecho privado para su aplicación al derecho administrativo por semejantes, esto claramente no se puede hacer de forma automatizada, sino que el intérprete debe valorar las semejanzas entre los hechos y adaptar aquella regla del derecho privado según los principios del derecho administrativo, una vez realizado esto se aplicará en el caso siempre que la solución sea justa.
2) Subsidiariedad: radica en la aplicación directa de la norma que se encuentra en otro ordenamiento jurídico o en el mismo. Para Balbin, la misma es válida siempre que la norma así lo permita, que sería cuando un artículo dice “se aplica subsidiariamente”.
Pasando a la interpretación del derecho administrativo, vamos a tener dos corrientes:
- Formalistas: la misma implica en simplemente reconstruir el significado de las reglas, es decir, interpretar en sentido estricto. El juez no crearía el derecho, sino que solo aplicaría la ley, es un sistema cerrado y completo. Entonces me llega un caso, lo analizo, verificó que hecho se debe resolver, encuentro una norma que corresponda y la aplico, no requiere otro tipo de elaboración, es por eso que se le llama interpretación formalista.
- Finalistas: es aquella la cual propone no una aplicación directa de la norma, sino que el intérprete no debe simplemente repetir el derecho, sino lisa y llanamente construirlo. Básicamente incentiva a la interpretación. Es un modelo abierto, el intérprete hace una actividad similar a la que lleva a cabo el legislador. La misma implica una creación de la solución jurídica puesto que el intérprete pensara en variables, principios, que otras normas son aplicables, entre otras actividades.

Organización administrativa: en este apartado analizamos cómo el Estado se organiza dentro del propio Estado, el cómo está conformado el Estado administrativamente. Esta la vamos a elaborar desde el principio de jerarquía y de división de tareas. El principio de jerarquía consiste en juntar las funciones dispersas entre los órganos. El principio de división de tareas está plasmado en la distribución de las competencias entre esos órganos. Es de estos dos principios que surge otro concepto que tendremos que tener en cuenta, la distribución de la función administrativa, vamos a tener dos tipos:
- Administración central: la misma está compuesta por órganos. Los órganos tienen su origen en la Constitución y la Ley de Ministerios, y los mismos no tienen

personalidad jurídica propia, sino que forman parte del Estado que sí es sujeto de derecho. Aca podemos ver los ministerios, secretarías de Estado, subsecretarías, entre otros.
- Administración descentralizada: la misma está compuesta por entes. Los entes nacen de la Constitución y de las respectivas leyes o decretos de creación, y los mismos revisten carácter de personalidad jurídica, en consecuencia, son capaces de establecer relaciones jurídicas por sí mismos. Aca podemos ver entes de regulación de servicios públicos, la AFIP, entre otros. Una de las características del ente es que el mismo si bien no responde a la jerarquía, es de “colaboración” o “cooperación”, lo que no implica que la administración central no tenga poder sobre los entes, el mismo tiene su poder a través de lo que se conoce como tutela administrativa, dentro de las atribuciones que el poder central tiene sobre el descentralizado enmarcamos: designar a los agentes que integran los órganos máximos del ente, dar directivas generales, controlar los actos a instancia de parte e intervenir al ente en casos extremos. Es decir que los entes forman parte de la administración central, pero con autonomía. Un ente como tal puede ser creado por el Poder Ejecutivo, la diferencia que va a tener con uno creado por el Poder Legislativo es que aquel creador por el Poder Legislativo cuando dicte un acto que se quiera cuestionar por parte de un particular va a tener un control de la administración que va a ser menor que si el acto fuera dictado por un ente creador por el Poder Ejecutivo.
Pasamos a hablar ahora de las técnicas de distribución de las competencias, como tal tendremos dos tipos:
- Desconcentración: es la herramienta de distribución de competencias estatales entre los órganos que integran el Estado central.
- Descentralización: es el instrumento de traslado de competencias en entes estatales que componen el Estado descentralizado.
Cabe aclarar que en ambos casos se transfiere titularidad y ejercicio.
Otro concepto que hay que tener en cuenta son las técnicas de redistribución de las competencias. La redistribucion nos permitirá nuevamente distribuir las competencias ya transferidas, pero con un alcance limitado, como tal tendremos dos tipos:
- Delegación: se define como el traslado de competencias desde un órgano superior hacia un órgano inferior en el marco de las estructuras estatales jurídicas. En estos casos, solo se transmite el ejercicio, mas no la titularidad. En caso de error en la actividad, responden ambos. Esta función como tal es excepcional, la misma sólo procede si existe una norma que así lo habilite.
- Avocación: vendría a ser aquella situación en donde el superior atrae o llama ante sí un asunto que está sometido a examen y decisión del inferior. En simples palabras, el superior se inmiscuye en los asuntos del menor. La misma no es excepcional, sino que es regla, salvo en aquellos casos en donde aquella tarea asignada al menor haya sido atribuida en virtud de una idoneidad técnica.
Como clasificación de los entes, Balbin los divide en territoriales e institucionales. Territoriales serían provincias, municipios y Ciudad de Buenos Aires. Institucionales sería la universidad. Los territoriales son organismos que tienen personalidad jurídica propia, autonomía, pueden administrar su patrimonio, poseen tutela administrativa, entre otras atribuciones, pero a su vez tienen una división que se vincula con su mayor o menor grado de autonomía. La característica de los entes autónomos es que tiene capacidad de auto normarse, mientras que los autárquicos no tienen esa capacidad.

Régimen de empleo público: encontramos que es el legislador quien debe reglar el empleo público, es decir, las situaciones jurídicas entre el Estado y sus agentes. Encontramos que los agentes públicos son aquellas personas físicas que se valen del Estado para el cumplimiento de sus fines, por lo cual sus conductas (en el marco del ejercicio de sus funciones) constituyen actuaciones del propio Estado. Por ende, si un órgano agente ocasiona una conducta cuya consecuencia es un daño, el Estado será responsable siempre que esto sea imputable. Cada jurisdicción tiene su propia ley de empleo público, esto ya que uno de los caracteres del derecho administrativo es que el mismo es local.
La ley 25.164 regula el empleo público, entre sus artículos más importantes vemos:
- Artículo 3: nos menciona a qué sujetos se les aplica este régimen, este régimen regulará los deberes y derechos del personal que integra el Servicio Civil de la Nación. Está constituido por las personas que habiendo sido designadas conforme lo previsto por la ley, prestan servicios en dependencias del Poder Ejecutivo, inclusive entes descentralizados. Quedan exceptuados los siguientes sujetos: el Jefe de Gabinete de Ministros, los Ministros, el Secretario General de la Presidencia de la Nación, los Secretarios, Subsecretarios, el Jefe de la Casa Militar, las máximas autoridades de organismos descentralizados e instituciones de la Seguridad Social y los miembros integrantes de los cuerpos colegiados, el personal militar en actividad y retirado que prestare servicios militares, entre otros.
- Artículo 4: da los requisitos para el ingreso, el cual serán tres:
A) ser argentino nativo, por opción o naturalizado. Está muy discutido el ámbito de inconstitucionalidad de este requisito, podemos verlo en los fallos Dachau, Arenson y Almiron, donde se habla de las categorías sospechosas de inconstitucionalidad.
B) condiciones de conducta e idoneidad para el cargo, la cual se acreditará mediante los regímenes de selección que se establezcan, asegurando el principio de igualdad en el acceso a la función pública.
C) aptitud psicofísica para el cargo.
- Artículo 5: puede ser que se cumplan con todos los requisitos dados por el artículo 4, pero igualmente la persona no pueda ingresar por estar sujeta a una de las condiciones de el presente artículo:
A) el que fue condenado por delito doloso, hasta que cumpla la pena privativa de la libertad, o el término previsto para la prescripción de la pena.
B) el que haya sido condenado por delito en perjuicio de la Administración Pública Nacional, Provincial o Municipal.
C) el que tenga proceso penal pendiente.
D) el inhabilitado para ejercer cargos públicos. Entre otros supuestos.
- Artículo 16: nos enumera algunos derechos, tales como: estabilidad, retribución justa por sus servicios, igualdad de oportunidades de carrera, capacitación permanente, libre afiliación sindical y negociación colectiva, licencias, justificaciones y franquicias, jubilación o retiro, entre otros.
- Artículo 23: nos menciona los siguientes deberes: prestar el servicio personalmente, observar las normas legales y reglamentarias y conducirse con respeto en sus relaciones con el público y el resto del personal, responder por la eficacia, respetar y hacer cumplri el actual regimen juridico, obedecer las ordenes jerárquicamente, entre otras.
Pasamos a la situación de revista, aca podemos encontrar tres tipos:

- Planta permanente: el mismo gozará del derecho a la estabilidad. La estabilidad implica el derecho del trabajador a no ser despedido arbitrariamente por su empleador, por ende no es un derecho absoluto, sino que el mismo puede ser despedido siempre que existan causas justificadas e imputables a él. Es el encargado de hacer tareas de piso, es decir aquellas que son siempre las mismas y no cambian.
- Contratado: son aquellos los cuales son contratados por un tiempo determinado (dígase transitorio) para una tarea específica. De ningún modo podrían asignarles tareas que sean de índole de planta permanente.
- Personal de gabinete: vendrían a ser aquellos los cuales entran a la administración como autoridad pública, pertenecen a las contrataciones por tiempo determinado y es por ello que no gozan del derecho a la estabilidad, puesto que son asesores temporales de los funcionarios políticos.
El derecho a la carrera implica que no solo se puede ascender verticalmente, sino también horizontalmente, osea hacia las funciones del costado.
Las indemnizaciones se calculan por la antigüedad como tal, si tiene 15 años trabajados, le corresponden 3 meses de goce de sueldo, si tiene de 15 años a 30 años le corresponden 12 meses de goce de sueldo.

Control de la administración pública: vemos cómo se regula la administración pública. Vamos a utilizar como tal a la ley 24.156, el artículo 1 de la presente ley dice que la misma establece y regula la administración financiera y los sistemas de control del sector público nacional. La administración financiera comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado. Los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del sector público nacional y el régimen de responsabilidad que estipula y está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión.
En el marco de la administración financiera, creará distintos sistemas: el sistema presupuestario, el sistema de crédito público, el sistema de tesorería y el sistema de contabilidad. A su vez, para estos sistemas crea diversos principios y diversos órganos rectores, acá podemos ver que en el caso del sistema presupuestario regula los principios en materia presupuestaria y crea el órgano rector de ese sistema presupuestario, que es el conocido como Oficina de Presupuesto.
El artículo 8 menciona que la ley es aplicable a todo el Sector Público Nacional, el cual está integrado por:
A) La Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las Instituciones de Seguridad Social.
B) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o las decisiones.
C) Entes Públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que abarca cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el estado tenga el control mayoritario del

patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado tenga el control de las decisiones.
D) Fondos fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional.
Entonces lo que se va a controlar es a los entes y órganos del artículo 8, se limite puesto que no es lo mismo hablar de administración pública nacional que los mencionados en este artículo, que incluye entes públicos no estatales y fiduciarios. También se controla lo que son los recursos, gastos del Estado, la aplicación normativa, entre otros. Y por último hace la obtención de recursos públicos para el cumplimiento de los objetivos que tiene el Estado, este es justamente uno de los fundamentos de la existencia de este modelo de control, es fundamental ya que implica el control de los recursos públicos que son aportados por nosotros a través de los impuestos.
El control se hace por medio de un auditor, este es un profesional que controla. En el control interno encontramos la Sindicatura General de la Nación (el cual es un ente descentralizado autárquico), auditorías internas (órganos desconcentrados en el marco de cada uno de los entes y órganos estatales), la máxima autoridad de estas auditorías es auditor interno titular. En el control de la administración pública vemos los siguientes sujetos responsables del control:
- El control de legalidad y oportunidad de las decisiones estatales: acá podemos ver al Defensor del Pueblo, el mismo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, el cual actúa con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. El mismo es elegido por el Congreso con el voto afirmativo de las dos terceras partes de sus miembros presentes, a su vez el mandato dura 5 años y puede ser reelegido por única vez. Gozará de inmunidades y privilegios propios de los legisladores. Su objetivo será la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados por la Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración.
También, le corresponde el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas, y tiene la facultad de impugnar judicialmente resoluciones estatales. Su ámbito de competencia comprende a la administración centralizada, descentralizada y a todo el organismo del Estado Nacional. Para actuar, él mismo lo hace a instancias de los particulares por medio de la presentación de quejas respecto a violaciones o irregularidades de la Administración pública o también puede actuar de oficio. En lo procesal, el mismo tiene legitimación activa en las acciones de amparo respecto a temas relacionados con cuestiones ambientales, usuarios y consumidores e intereses colectivos en general.
- Modelo de control estatal sobre los aspectos legales, económicos, financieros y de gestión del Estado: acá vamos a ver que tenemos un control interno y externo, esto puesto que los entes u órganos controlados se encuentran en distintos ámbitos. En el caso del interno, el controlante se encuentra en el mismo ámbito que el controlado, en cambio en el caso del externo, el controlante se encuentra por fuera del ámbito del controlado.
1) Control interno: vemos la Sindicatura General de la Nación, el mismo realiza control interno del Poder Ejecutivo dependiente del presidente de la Nación. Este es un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de los órganos y entes estatales que abarcan los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión.

2) Control externo: vemos la Auditoría General de la Nación, la cual se encuentra dentro del Poder Legislativo. El presidente de este organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Está integrado por 7 miembros: el presidente y 3 auditores por cada Cámara del Congreso. Tiene rango constitucional. Como funciones tendrán el examen y opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la Administración Pública. También es un organismo de asistencia técnica del Congreso con autonomía funcional. Su tipo de control es de legalidad y gestión (eficacia). Este control de gestión deriva de las escuelas de las tres E: economía, eficiencia y eficacia; por ende no alcanza solo con la legalidad sino que las actividades, tienen que ser económicas, eficientes y eficaces, ya que por ejemplo una actividad de la Administración puede ser legal y legítima, sin embargo es antieconómica, e ineficiente.
Los sujetos que controla son la Administración central; los organismos descentralizados; las empresas y sociedades del Estado; los entes reguladores de servicios públicos; los fondos fiduciarios del Estado; los entes privados adjudicatarios de procesos de privatizaciones en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos; el Congreso Nacional; y en su caso, el Poder Judicial y el Ministerio Público por medio de convenios; entre otros.
Este órgano como tal no tiene legitimación procesal, por ende si el mismo detecta alguna irregularidad debe hacérsela saber a la Sindicatura General de la Nación, y en su caso al Procurador del Tesoro. El control que realiza como tal no es completo, solo debe controlar aquellas funciones que están específicamente expresadas en el plan de acción anual. Su control es posterior.
- Control de los agentes públicos por comisión de delitos o irregularidades en el ejercicio de sus funciones: además de lo que controla el Defensor del Pueblo, la AGN y la SIGEN, el Estado también controla la regularidad y licitud de los actos estatales en términos de infracciones y de delitos, con la finalidad de que se juzgue la eventual responsabilidad administrativa y penal de los agentes públicos.
1) La fiscalía nacional/procuraduría de Investigaciones administrativas: el fiscal como tal integra el Ministerio Publico Fiscal. El fiscal no puede ordenar medidas restrictivas de los derechos individuales. El fiscal puede realizar investigaciones preliminares ante presuntas irregularidades o delitos cometidos por los agentes públicos. El mismo controla las conductas administrativas de los agentes de la Administración Pública Nacional.
2) La oficina anticorrupción: es un órgano que depende del Ministerio de Justicia y de Derechos Humanos y cumple tres funciones: investiga presuntos hechos irregulares y delictivos cometidos por los agentes públicos, planifica la política de lucha contra la corrupción y registra y archiva las declaraciones juradas patrimoniales de los funcionarios públicos.
3) La ley de ética pública: establece un conjunto de deberes, prohibiciones e incompatibilidades respecto de los agentes que se desempeñen de modo permanente o transitorio en la función pública, cualquiera haya sido su modo de ingreso. Es aplicable a todos los funcionarios y magistrados del Estado.

Dominio público y privado del Estado: vamos a ver que tenemos dos tipos de bienes que integran al Estado:
- De dominio público: comprende el conjunto de bienes (siendo cosas muebles o inmuebles) de propiedad del Estado destinados a la utilidad o el interés común. En esta categoría encontramos: el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales; las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos; los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer un uso general; islas formadas o que se formen en el mar territorial; espacio aéreo del territorio y aguas jurisdiccionales de la Nación argentina; calles, caminos, plazas; documentos oficiales del Estado; y las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos. Estos entonces son creados o reconocidos por la ley y, a su vez, pueden ser propiedad del Estado nacional central, entes autárquicos o autónomos, pero en ningún caso de los particulares.
Estos a su vez tienen tres características:
1) Inalienabilidad: implica que el Estado no puede vender ni gravar los bienes del dominio público. Si puede conceder su uso o explotación mediante el reconocimiento de derechos reales administrativos. Este carácter no es absoluto, puesto que es posible transmitir su titularidad entre personas públicas estatales, e incluso otorgar permisos de uso o concesiones de uso sobre esos bienes.
2) Imprescriptibilidad: implica que ningún particular puede adquirir esos bienes por su posesión pacífica más el simple transcurso del tiempo.
3) Inembargabilidad: puesto que la titularidad del bien de dominio público no es transferible, es irrazonable que exista el embargo, puesto que esta acción es el paso previo cuyo sentido último es el traspaso del bien entre patrimonios.
- De dominio privado: son más cercanos a los particulares, es por eso que se les aplica el régimen del derecho privado. Los mismos no son inalienables, imprescriptibles ni inembargables. Sin embargo, los bienes privados del Estado son enajenables puesto que están en el comercio, ello siempre depende de autorizaciones estatales. En ciertos aspectos, referido a su adquisición o enajenación, se rigen por lo dispuesto en el derecho público. En este apartado vemos: los inmuebles que carecen de dueño; las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosos, sustancias fósiles y toda otra de interés similar, según lo normado por el Código de Minería; los lagos no navegables que carecen de dueño; las cosas muebles de dueños desconocidos que no sean abandonados, excepto los tesoros; y los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por cualquier título.
Un bien adquirido a título privado puede incorporarse al dominio público, esto se hace a través de lo que se denomina afectación. La afectación puede ser realizada de manera expresa o implícita, así mismo se rechazan las afectaciones presuntas.
El caso al revés de esto sería la desafectación, que es aquel acto por el cual se excluye un bien del dominio público. Se hace por el mismo camino que la afectación. Tras la desafectación entonces, el bien del dominio público del Estado pasa al dominio privado del Estado.

Actividad estatal de intervención: antes de empezar a hablar de las dos clasificaciones, debemos preguntarnos cuál es la finalidad del Estado, encontramos que su finalidad es

garantizar los derechos de las personas y, para hacerlo, tiene muchas herramientas, a su poder tiene toda la reglamentación, leyes, CN, etc. que le permite intervenir en los derechos de las personas con la idea de satisfacer el objetivo común. Vamos a tener dos tipos:
- Actividades restrictivas de derecho: son de un corte negativo, osea que restringen derechos en pos de garantizar los derechos de todos, como lo es el poder de policía. El poder de policía únicamente puede limitar derechos cuando el Estado persigue intereses públicos o colectivos. Entendemos que los intereses públicos o colectivos son aquellos que satisfacen derechos individuales, sociales y colectivos.
- Actividades positivas: son aquellas en donde el estado interviene desarrollando actividades concretas con el objetivo de garantizar los derechos de las personas. Se vinculan con el reconocimiento de derechos que son el servicio público y el fomento. El servicio público es un conjunto de actividades que el Estado debe satisfacer, por sí o por terceros. El fomento es el conjunto de prestaciones estatales con el objeto de promover o ayudar; ejemplos de esta actividad son los subsidios (quiero incentivar el cine nacional, entonces financió él mismo) y los beneficios impositivos o tributarios (quiero que en una parte específica del país se instale una fábrica de autos, el intendente entonces le ofrece a la fábrica de autos un régimen impositivo en donde se le cobran la mitad de los ingresos brutos, promoviendo esa actividad). Claro que tiene que haber un control respecto del dinero que se entrega o se deja de percibir.